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公務員引咎辭職法律體系構建分析

時間:2019-12-12 來源:甘肅政法學院 作者:路海霞 本文字數:7111字
  摘 要
  
  隨著我國持續推進構建責任型的政府,進一步探索政府改革的出路,公務員引咎辭職在這一時代背景下發揮的作用不言而喻。目前學者對引咎辭職的研究角度單一,大多從行政管理的角度出發,注重培養公務員的倫理道德建設,企圖通過增強公務員責任意識推動引咎辭職制度的運行,筆者認為這樣的設想不切實際,故筆者轉換研究角度,從引咎辭職的案例出發,先找出其中存在的法律問題,并運用法律思維對辭職制度進行了研究。通過總結發現實踐中學者和民眾對引咎辭職飽受非議,大家不看好此項制度的根源不在于引咎辭職主體承擔責任的意識不強,而在于此項法律制度在運行過程中出現的問題顛覆了民眾和學者的期望。筆者希望立足于我國基本國情,通過構建完善的引咎辭職法律體系、加強內部、外部的監督問責機制可以有效解決這些問題,對此項制度發揮它應有的作用,使學者和民眾重拾對此項制度的信心。以下為筆者的具體思路:

公務員引咎辭職法律體系構建分析
  
  第一部分從概念入手,分析了引咎辭職的理論基礎,還從多個方面系統的比較了引咎辭職與其他辭職方式的差別;深度剖析引咎辭職的責任特點、現有的與引咎辭職相關的具體制度內容,深入研究基本理論是為后續研究引咎辭職的法律問題打下堅實的基礎,使研究的主題不空泛。通過分析國外有關引咎辭職的案例,總結出域外引咎辭職制度如何良好運行的特點,從這些運行的特點進一步概括歸納出我國可以借鑒的經驗。第二部分從分析法律問題的角度分析引咎辭職實踐中的現存問題,通過查閱我國近年來引咎辭職的相關案例,總結出公務員引咎辭職現有規定不完善、在法律適用過程中發生偏離、程序缺失以及后果不明確這四大問題并做詳細論述。第三部分立足于我國引咎辭職制度運行的法治環境,提出符合我國國情、具體可操作的對策,通過以下三方面:限定界定適用此項制度的主體、統一規范復出的條件、發揮彈劾制度作用,筆者給出中肯的、符合我國法治環境的建議;針對現有程序缺失這一問題提出較為實際的完善對策;通過內部和外部共同構建引咎辭職監督問責機制;最后明確引咎辭職的后果。本文遵循問題和對策建議一一對應的要求,使提出的對策切實能夠解決實踐中存在的問題。
  
  本文中最大的特色就是總結出國外引咎辭職制度良好運行的特點,從中探索出我國可以借鑒的經驗,具體包括借鑒國外的彈劾制度,分析了《公務員法》中規制彈劾制度的可行性和必要性。將彈劾制度運用到我國引咎辭職制度中,針對公務員中的領導成員這一主體,不僅有助于形成從公民個體到權力機關人民代表大會這一自下而上的監督問責體系,這也有助于推動引咎辭職制度取得良好的效果。
  
  關鍵詞:  公務員;領導成員;引咎辭職;監督問責;彈劾。
  
  Abstract
  
  With the further advancement of the construction of responsible government and the deepening of the government reform, the resignation of civil servants to take the blame arisesat the historic moment. Scholars to resign Angle in the study of a single, mostly from the perspective of administrative management, attach importance to the cultivation of morality construction of civil servants, trying to enhance the operation of the system of civil responsibility consciousness to promote to resign, the author thinks that the idea of such unrealistic, therefore the author transformation research perspective, the analysis from the Angle of thinking legal issues to resign, found in the practice of civil servants resign much-maligned is not only a responsibility consciousness weak, more important is civil servants to resign a lot of legal questions appeared in the process of operation, It is hoped that these problems can be effectively solved by building a sound legal system for resignation and strengthening internal and external supervision and accountability mechanism, so as to make a weak contribution to exploring the system suitable for China's national conditions. The following are the specific ideas of the author:
  
  The first part combs the basic theories of resignation, including the concept of resignation, and distinguishes it from other forms of resignation. Full study of the responsibility characteristics and institutional content of resignation as a follow-up study of the legal issues of resignation. The second part analyzes the basis of an analysis of the legal issues to resign the existing problems in practice, by looking at the resignation of related cases in recent years, sums up the existing civil servants resign regulation is not perfect, in the process of legal application, lack of procedure and the consequences are not clear the divergence of the four major problems and make detail. The third part analyzes the characteristics of the system of resignation due to culpability through cases outside the region and summarizes the experience that China can draw lessons from. The fourth part puts forward the countermeasures and Suggestions suitable for China's national conditions, and puts forward the legislative Suggestions from three aspects: defining the main body of resignation, standardizing the conditions of resignation, and introducing the impeachment system abroad. Aiming at the problem of current program missing, some practical countermeasures are put forward. Through internal and external joint construction of responsibility resignation supervision and accountability mechanism; Finally, clear the consequences of resignation. This paper follows the requirements of one-to-one correspondence between problems and countermeasures so that the proposed countermeasures can effectively solve the problems existing in practice.
  
  In this article, the biggest characteristic is the experience of other country's resignation system, introduce the foreign impeachment system, analysis the feasibility of impeachment system legalization, this paper discusses how to apply in impeachment system in civil servants to resign, not only to form the bottom-up supervision and accountability system of civil servants, and to promote the implementation of the resigned.
  
  Key words : The system of culpable resignation of civil servants ; Leading Members ;Impeachment System;Application of law;Oversight and accountability mechanisms。
  
  引 言。
  
  一、研究背景及意義。
  
  (一) 研究背景。
  
  權責統一構建法治政府必不可少的,在構建責任政府的過程中,公務員的問責制度是責任政府體系中重要組成部分。我國公務員問責制度中,引咎辭職制度是至關重要的一環,因為與引咎辭職相關的各類案件都涉及擔任政府機關中重要的領導職務的官員,他們關乎民眾的切身利益。這些案件一經報道,立刻引發社會熱議,社會對領導成員引咎辭職如此關注一方面是因為法治觀念已經滲透到人們的思想中,另一方面也反應出引咎辭職制度還存在許多問題。從總體上看,我國公務員引咎辭職制度受行政牽制較強,并沒有成為領導成員內心所制約的制度;引咎辭職制度內容、程序方面有所欠缺;引咎辭職制度落實與制度預期效果差別很大。因此,深入研究引咎辭職制度內容、存在問題以及借鑒域外引咎辭職制度從而提出適合我國的引咎辭職制度很有必要。
  
  (二)研究意義。
  
  本文的理論意義在于通過梳理概念,全面的分析引咎辭職的理論基礎,有助于正確的認識引咎辭職制度。能夠深度剖析引咎辭職的責任特點、現有的與引咎辭職相關的具體制度內容,深入研究基本理論是為后續研究引咎辭職的法律問題打下堅實的基礎,使研究的主題不空泛。通過分析國外有關引咎辭職的案例,總結出域外引咎辭職制度如何良好運行的特點,從這些運行的特點進一步概括歸納出我國可以借鑒的經驗。本文的實踐意義在于另辟蹊徑的從分析法律問題的角度分析引咎辭職實踐中的現存問題,然后立足于我國引咎辭職制度運行的法治環境,提出符合我國國情、具體可操作的對策,在引咎辭職現有的困境中探尋出一條出路。
  
  二、國內外研究現狀綜述。
  
  (一)國內研究現狀綜述。
  
  引咎辭職屬于公務員退出機制中的一個分支,行政法領域和行政管理領域都有研究,由于兩個領域理論基礎不同因此研究的側重點也不同:行政法領域多從依法行政、責任政府、公務員的權利義務等角度加以討論,試圖在憲政體系下分析引咎辭職所出現的法律問題,并從法律的角度尋找解決問題的途徑;而政治學中則更注重引咎辭職制度該如何建設,如何加強公務員的責任意識。其中許多文章中通過實證研究來分析引咎辭職在中國的現狀以及可能的解決之道。
  
  在行政法領域其中具有代表性的觀點如下:
  
  賀日開教授認為公務員引咎辭職制度實踐中存在三大問題:一是引咎辭職制度規定不清晰,無法有效運行;而是制度在時間運行中變形變質;三是解決引咎辭職制度中存在的問題已經刻不容緩。引咎辭職制度能更好運行的制度基礎很難在短期內形成,與其花很大成本構建一個耗時長的制度框架,不如加大對犯罪的領導成員的打擊力度,因此賀日開教授建議在修改《公務員法》時,去掉有關公務員引咎辭職的法條,用現有的其他法律條文規制公務員的行為。
  
  齊瑞從理論的視角對引咎辭職制度進行探討。分析了引咎辭職制度的概念、內容以及為什么要實施引咎辭職制度,同時基于憲政理論、責任政府理論、善治理論視角對引咎辭職制度的分析理論基礎,接著文章重點回歸到我國當前的制度建設,結合我國當前引咎辭職制度建設的現狀,歸納我國當前引咎辭職制度建設中存在的問題,并提出完善的對策。
  
  在政治學(行政管理)領域其中具有代表性的觀點如下:
  
  孟楨博士認為引咎辭職制度是一種重要的政治制度,貫徹落實該制度,不僅會提高政府的執政能力,增強領導成員的自律意識,還有利于推進我國政治制度科學化、規范化。
  
  他從道德層面論述了引咎辭職受道德意識的支配、引咎辭職是道德活動的結果、引咎辭職包含特定的道德關系。又系統分析了完善公務員引咎辭職制度時要注意領導成員承擔的責任問題,引咎辭職制度中領導成員承擔的是行政倫理責任,也是政治責任,而非過錯責任。論文最后闡述了我國公務員引咎辭職制度法制化的完善與構想。
  
  顧茜茜和金太軍分析當前我國公務員引咎辭職制度作為一項現代政府問責制度,在實施中會與傳統政治文化觀念相矛盾,同時因為缺少相關配套的制度、機制也不健全,引咎辭職制度在實踐中會遇到種種困境,還沒有發展成為一種成熟的領導成員追責制度。
  
  論文中論述的引咎辭職制度在施行中面臨的困境有以下幾方面,第一,領導成員本來應該辭職卻不辭職;第二,領導成員對制度理解不深入,上級官員要求辭職卻不辭職;第三,引咎辭職制度成為領導成員的緩兵之計。深入剖析了造成上述問題的原因是根深蒂固的傳統政治文化和政府事務不公開、不透明。通過以上分析得出了解決引咎辭職制度中存在問題的對策:一是打破傳統政治文化觀念中的“官本位”思想;二是完善相關的政府事物公開制度和監督機制;三是保障引咎辭職后領導成員的權益。
  
  (二)國外研究現狀綜述。
  
  引咎辭職制度發源于西方國家,并沒有被國外的法律明文規定下來,所呈現的形式更像不成文的政治慣例。在國外,政府官員引咎辭職的動力來源并不是上級官員的要求,也不是違反了法律條文中的規定需要引咎辭職,主要動力來源于官員較高的政治覺悟和負責的意識。所以,引咎辭職是一種依靠自身道德的行為規范,并不是一種“制度”層面的概念。由于西方國家并沒有將引咎辭職的具體操作流程和適用范圍進行明確規定,導致各國在引咎辭職的具體的處理方式上各不相同。
  
  英國的引咎辭職是在彈劾制度的基礎上衍化而來的。英國產生彈劾制是國會為了制約內閣的權力,是最早追究政治責任的形式。在英國彈劾可以使彈劾的對象進入刑事訴訟程序,從而接受刑事審判。英國對引咎辭職的適用條件、如何啟動、如何進行沒有納入法律規制的范疇,該制度只依靠政治慣例運行。美國引咎辭職制度具有獨特的制度設計,其獨特之處體現在針對主體特殊、程序獨特、后果嚴厲。德國的公務員引咎辭職制度作為政府的主要組成部分,公務員不僅要承擔法律和政治方面的責任外,他們還應當承擔一定的有關道德的責任。由此我們可以看出,國外有關引咎辭職的研究,往往更多地是站在道德的高度,輔助以道德自律方面的規范。
  
  ①國外學者各自從不同的角度提出自己的灼見,研究主要集中在如何去完善引咎辭職制度的路徑,大都散見在政治學、法學和行政學等學科的文獻中。
  
  三、研究方法。
  
  1.文獻研究法:本文以公務員引咎辭職為對象進行展開,通過查閱文獻資料充分了解了當前的理論研究現狀,搜集相關法律法規并展開了分析,指出了我國在這項制度上的不足之處并提出了改進方向。
  
  2.比較研究法:國外的公務員引咎辭職制度發展的相當成熟,發展也較為完善,通過本論文通過對國外各種引咎辭職制度進行比較,分析了他們之間的同一與差異,合理借鑒國外的先進經驗,為完善我國公務員引咎辭職制度提供思路。
  
  3.實證研究法:引咎辭職制度本身有著很強的操作性與實踐性,對它的研究也必須時刻與現實情況相聯系。本文從理論上探討了我國實行引咎辭職制度的基本理論,結合我國的具體實踐進行分析,探討了完善我國引咎辭職制度的措施。
  
  四、研究思路。
  
  第一部分從概念入手,分析了引咎辭職的理論基礎,還從多個方面系統的比較了引咎辭職與其他辭職方式的差別;深度剖析引咎辭職的責任特點、現有的與引咎辭職相關的具體制度內容,深入研究基本理論是為后續研究引咎辭職的法律問題打下堅實的基礎,使研究的主題不空泛。通過分析國外有關引咎辭職的案例,總結出域外引咎辭職制度如何良好運行的特點,從這些運行的特點進一步概括歸納出我國可以借鑒的經驗。第二部分從分析法律問題的角度分析引咎辭職實踐中的現存問題,通過查閱我國近年來引咎辭職的相關案例,總結出公務員引咎辭職現有規定不完善、在法律適用過程中發生偏離、程序缺失以及后果不明確這四大問題并做詳細論述。第三部分立足于我國引咎辭職制度運行的法治環境,提出符合我國國情、具體可操作的對策,通過以下三方面:限定界定適用此項制度的主體、統一規范復出的條件、發揮彈劾制度作用,筆者給出中肯的、符合我國法治環境的建議;針對現有程序缺失這一問題提出較為實際的完善對策;通過內部和外部共同構建引咎辭職監督問責機制;最后明確引咎辭職的后果。本文遵循問題和對策建議一一對應的要求,使提出的對策切實能夠解決實踐中存在的問題。
  
  【由于本篇文章為碩士論文,如需全文請點擊底部下載全文鏈接】
 
  
  第一章公務員引咎辭職基本理

  
  第一節公務員引咎辭職內涵
  第二節公務員引咎辭職與其他辭職方式的差異
  第三節公務員引咎辭職的責任特點
  第四節公務員引咎辭職制度內容
  第五節域外公務員引咎辭職制度
  
  第二章  實踐中公務員引咎辭職現存問題
  
  第一節  公務員引咎辭職現有規定不完善

  一、缺乏配套的法律法規作支撐
  二、現有規定標準不一,難以落實
  三、應當引咎辭職情形規定過于原則
  
  第二節  公務員引咎辭職在法律適用過程中發生
  一、借助引咎辭職逃避其他責任
  二、復出程序條件不明確
  
  第三節  公務員引咎辭職的程序缺失
  
  第四節  公務員引咎辭職后果不明確
  
  第三章  完善我國公務員引咎辭職制度的對策探尋
  
  第一節  完善立法并借鑒域外引咎辭職制度

  二、借鑒域外引咎辭職制度
  
  第二節  完善引咎辭職的程
  一、完善引咎辭職的--般程序
  二、完善引咎辭職制度監督問責程序
  
  第三節  明確公務員引咎辭職的后果

  結 語

  我國公務員引咎辭職制度經歷了從政策文件到寫進法律這一艱難歷程。不可否認的是引咎辭職發揮了一定的社會作用,逐漸受到公民的廣泛關注,只是配套的法律法規不完善,具體內容沒有細化導致在法律適用過程中發生偏離,亂象叢生,導致公眾不看好這一制度。

  為了研究辭職主體承擔責任和辭職過程中存在的法律問題,首先要理順引咎辭職的理論基礎,并對此進行分析公務員在責任追究制度中具體承擔了哪些責任,現行法律和政策文件規定了哪些具體內容,通過細致梳理后發現,辭職主體主要是承擔大都是政治責任,責任承擔范圍過于狹窄,辭職的主體規定有沖突,辭職需要滿足的條件要求不一致、辭職主體遵循的步驟和方式規定缺失等等問題,這些問題產生的原因具有關聯性。

  在本文的第二部分進行歸納概括具體總結為四大問題,并逐一解釋,輔助以案例進行佐證。公務員引咎辭職制度畢竟是從國外的制度基礎上衍化而來,以上所呈現的問題自然是與我國法治環境有沖突的具體表現,為了使該制度為我國的發展服務,為構建責任政府貢獻一份力量則需向域外借鑒發展數百年的經驗,通過分析英國、美國、德國獨特的引咎辭職制度設計,總結出三個方面可以讓我們學習借鑒,分別是拓寬適用引咎辭職的情形、程序運行的全程接受民眾和媒體的監督和發達的輿論監督體系,這對后文提對策建議很有助益。針對筆者總結出的法律問題,一一提出切實可行的對策建議,其中最具特色的就是論述將彈劾制度用法律規制,因為它對辭職制度有助推作用,便于形成內部監督問責機制,提高制度實施效率。

  本文打破了之前大部分學者以公共管理的思路,另辟蹊徑的通過剖析法律問題的思路分析我國公務員引咎辭職,希望有助于促成更完整、更具操作性的引咎辭職制度。

  參考文獻.

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